Abstract The 1988 Constitution brought numerous innovations on public policies. One of them was the definition of a range of competences shared between the three spheres of government. Of these competences, some depend on the voluntary adherence of the states. This is the case of the policies here called regulated. The article analyzes why states adhere to these systems, what are the incentives for adherence and cooperation, and what are the federal government’s induction instruments for policy enforcement. The article presents theoretical and empirical contributions. The first is based on theories that emphasize the role of rules, incentives and design for the implementation of policies in federal countries. The empirical is the collection of data on the functioning of these systems – public security, culture, tourism and housing, in the period 1996-2014 through a data base of more than 30,000 occurences. The article concludes that despite the regulatory activism of the federal government, the adherence of the states is conditioned by their capacities and that the systems’ obstacles have not been the object of a systematic evaluation.

Résumé La Constitution de 1988 a apporté de nombreuses innovations sur les politiques publiques. L’une d’entre elles était la définition d’un éventail de compétences partagées entre les trois sphères de gouvernement. Parmi ces compétences, certaines dépendent de l’adhésion volontaire des états. C’est le cas des polices dites ici standardisées. Le article analyse pourquoi les états adhèrent à ces systèmes, quelles sont les incitations à la coopération, et quels sont les instruments d’induction du gouvernement fédéral pour l’application des politiques. Le article présente des contributions théoriques et empiriques. La théorie est basée sur des théories qui mettent l’accent sur le rôle des règles et des incitations pour la mise en œuvre des politiques dans les pays fédéraux. L’empirique est la collecte de données sur le fonctionnement de ces systèmes – sécurité publique, culture, tourisme et logement, dans la période 1996-2014. Le article conclut que malgré l’activisme réglementaire du gouvernement fédéral, l’adhésion des états est conditionnée par leurs capacités et que les obstacles du système n’ont pas fait l’objet d’une évaluation systématique.

Resumo A Constituição de 1988 trouxe inúmeras inovações sobre políticas públicas. Uma delas foi a definição de um leque de competências compartilhadas entre as três esferas de governo. Dessas competências, algumas dependem da adesão voluntária dos estados. Este é o caso dos sistemas de políticas aqui denominados de normatizados. O artigo analisa por que os estados aderem a esses sistemas, quais os incentivos para a cooperação e quais os instrumentos de indução do governo federal para o enforcement das políticas. O artigo apresenta contribuições teóricas e empíricas. A teórica é o apoio nas teorias que enfatizam o papel das regras, dos incentivos e do desenho da política para a implementação de políticas em países federais. A empírica é a montagem de um banco de dados com cerca de 30 mil ocorrências, que correspondem ao número de convênios firmados entre o governo federal e os estados e que mostram o funcionamento desses sistemas – segurança pública, cultura, turismo e habitação, no período 1996-2014. O artigo conclui que a despeito do ativismo regulador do governo federal, a adesão dos estados é condicionada por suas capacidades e que os entraves dos sistemas não foram objeto de avaliação sistemática.

Resumo: O artigo analisa os desafios da formulação e da implementação de políticas públicas no Brasil e em outras federações e destaca as estratégias e os mecanismos desenvolvidos para garantir princípios e parâmetros de políticas públicas nacionais e do federalismo. O artigo discute a adoção de políticas públicas nacionais frente aos principais dilemas das federações: coordenação versus cooperação intergovernamental, uniformidade versus diversidade, autonomia versus compartilhamento de autoridade e centralização versus descentralização. A questão que guia o artigo é se em países federais as diversas esferas de governo são pontos de veto para a adoção de políticas públicas nacionais. Argumento que, na federação brasileira, a engenharia constitucional de 1988 foi capaz de contornar os principais dilemas federativos e os possíveis vetos à adoção de políticas nacionais. Argumenta-se ainda e complementarmente que federações são constituídas de múltiplas dimensões que precisam ser combinadas e analisadas para seu melhor entendimento.

Abstract: This article analyzes the challenges in the formulation and implementation of public policies in Brazil and in other federations and highlights the strategies and mechanisms for guaranteeing principles and parameters for national public policies and federalism. The article discusses the adoption of national public policies in the face of the federations’ principal dilemmas: intergovernmental coordination versus cooperation, uniformity versus diversity, autonomy versus shared authority, and centralization versus decentralization. The article’s guiding question is whether in federal countries the various spheres of government act to veto the adoption of national public policies. I argue that in the Brazilian federation the Constitutional engineering of 1988 was capable of resolving the main federative dilemmas and the possible vetoes to the adoption of national policies. I further argue that the federations are constituted of multiple dimensions that need to be combined and analyzed in order to better understand them.

Resumen: El artículo analiza los desafíos de la formulación e implementación de políticas públicas en Brasil y en otros estados federales, además de destacar las estrategias y los mecanismos desarrollados para garantizar principios y parámetros de políticas públicas nacionales y federales. El artículo discute la adopción de políticas públicas nacionales frente a los principales dilemas de los estados federales: coordinación versus cooperación intergubernamental, uniformidad versus diversidad, autonomía versus autoridad compartida y centralización versus descentralización. La cuestión que sirve de guía al artículo es si en los países federales las diversas esferas de gobierno son puntos de veto para la adopción de políticas públicas nacionales. Se debe señalar que en el estado federal brasileño, con la creación de la Constitución de 1988, se consiguieron superar los principales dilemas federales, así como los posibles vetos a la adopción de políticas nacionales. No obstante, y de forma complementaria, hay que recalcar que los estados federales están constituidos por múltiples dimensiones que necesitan ser combinadas y analizadas para su mejor comprensión.

Resumo: O artigo analisa os desafios da formulação e da implementação de políticas públicas no Brasil e em outras federações e destaca as estratégias e os mecanismos desenvolvidos para garantir princípios e parâmetros de políticas públicas nacionais e do federalismo. O artigo discute a adoção de políticas públicas nacionais frente aos principais dilemas das federações: coordenação versus cooperação intergovernamental, uniformidade versus diversidade, autonomia versus compartilhamento de autoridade e centralização versus descentralização. A questão que guia o artigo é se em países federais as diversas esferas de governo são pontos de veto para a adoção de políticas públicas nacionais. Argumento que, na federação brasileira, a engenharia constitucional de 1988 foi capaz de contornar os principais dilemas federativos e os possíveis vetos à adoção de políticas nacionais. Argumenta-se ainda e complementarmente que federações são constituídas de múltiplas dimensões que precisam ser combinadas e analisadas para seu melhor entendimento.

Abstract: This article analyzes the challenges in the formulation and implementation of public policies in Brazil and in other federations and highlights the strategies and mechanisms for guaranteeing principles and parameters for national public policies and federalism. The article discusses the adoption of national public policies in the face of the federations’ principal dilemmas: intergovernmental coordination versus cooperation, uniformity versus diversity, autonomy versus shared authority, and centralization versus decentralization. The article’s guiding question is whether in federal countries the various spheres of government act to veto the adoption of national public policies. I argue that in the Brazilian federation the Constitutional engineering of 1988 was capable of resolving the main federative dilemmas and the possible vetoes to the adoption of national policies. I further argue that the federations are constituted of multiple dimensions that need to be combined and analyzed in order to better understand them.

Resumen: El artículo analiza los desafíos de la formulación e implementación de políticas públicas en Brasil y en otros estados federales, además de destacar las estrategias y los mecanismos desarrollados para garantizar principios y parámetros de políticas públicas nacionales y federales. El artículo discute la adopción de políticas públicas nacionales frente a los principales dilemas de los estados federales: coordinación versus cooperación intergubernamental, uniformidad versus diversidad, autonomía versus autoridad compartida y centralización versus descentralización. La cuestión que sirve de guía al artículo es si en los países federales las diversas esferas de gobierno son puntos de veto para la adopción de políticas públicas nacionales. Se debe señalar que en el estado federal brasileño, con la creación de la Constitución de 1988, se consiguieron superar los principales dilemas federales, así como los posibles vetos a la adopción de políticas nacionales. No obstante, y de forma complementaria, hay que recalcar que los estados federales están constituidos por múltiples dimensiones que necesitan ser combinadas y analizadas para su mejor comprensión.

Resumo O artigo analisa o processo de modernização do Estado brasileiro associando-o ao conceito de capacidade do Estado, em especial, a profissionalização da burocracia federal que atua na formulação e implementação de políticas públicas. O artigo conclui que, a despeito da ocorrência de múltiplos mecanismos utilizados pelos diferentes governos e regimes políticos para o recrutamento da sua burocracia, o Executivo federal sempre foi capaz de gerar capacidade para implementar suas políticas preferenciais. Nas duas últimas décadas, contudo, o Executivo federal passou a recrutar sua burocracia majoritariamente por meio de concursos públicos, havendo hoje uma burocracia consolidada atuando no controle de regras e procedimentos e no controle fiscal, mas ainda incompleta em algumas áreas de políticas públicas. Essas novas características do sistema burocrático federal indicam que algumas das dimensões de uma burocracia weberiana foram construídas enquanto outras aguardam institucionalização, afetando, portanto, a capacidade do Estado em determinadas políticas.

Abstract This article analyses the process of the state modernization in Brazil, associating it with the concept of state capacity, in particular the professionalization of the federal bureaucracy in charge of conceiving and implementing public policies. The article concludes that, despite multiple mechanisms used by different governments and political regimes to recruit their bureaucracies, the federal Executive has always been capable of generating the capacity to implement the policies of its choice. Over the past two decades, however, the federal Executive has recruited its bureaucracy primarily through public sector entrance examinations. As result, Brazil today has a consolidated bureaucracy that is involved in overseeing rules, procedures and fiscal controls, but that is still incomplete in some areas of public policy. These new features of the federal bureaucracy suggest that certain characteristics of the Weberian bureaucracy have indeed been created but others are still awaiting institutionalization, which therefore affects the capacity of the state in implementing certain policies.

Resumen El artículo analiza el proceso de modernización del Estado brasileño y su vinculación con el concepto de la capacidad del Estado, especialmente la profesionalización de la burocracia federal dedicada a la formulación e implementación de políticas públicas. El artículo concluye que a pesar de la aparición de múltiples mecanismos utilizados por los diferentes gobiernos y regímenes políticos para la contratación de su burocracia, el Ejecutivo federal siempre ha sido capaz de generar capacidades para aplicar sus políticas preferidas. Sin embargo, en las dos últimas décadas el Ejecutivo federal comenzó a reclutar a su burocracia principalmente a través de concursos públicos. Existe hoy una burocracia consolidada sobre las normas y procedimientos de control y el control fiscal, pero todavía incompleta en algunos ámbitos de la política pública. Estas nuevas características del sistema burocrático federal indican que algunas de las dimensiones de una burocracia weberiana se construyeron mientras que otras esperan institucionalización, lo que afecta a la capacidad del Estado en ciertas políticas.

Why do institutions change, and why, how, and on what subjects have changes occurred in the 1988 Brazilian Constitution? The article raises two hypotheses. The first assumes that the rules of amendment to the 1988 Constitution reflect the original framers' uncertainties on some issues. The second refers to the causes of changes, that is, contending that the constitutionalization of numerous issues was followed by changes in Brazil's macroeconomic and political context, allowing for the redesign of various Constitutional provisions. The article concludes that by designing a Constitution that reflected the redemocratization agenda, the framers "untied the hands" of future legislators and Presidents, facilitating the rules for Constitutional amendments and allowing Brazil's adaptation to a new context.

Pourquoi les institutions changent-elles? Pourquoi, comment et quelles matières de la Constitution brésilienne de 1988 ont subi des modifications? Dans cet article, on discute deux hypothèses: la première, c'est que les règles d'"amendement" de cette Constitution reflètent les incertitudes des constituants sur certaines matières. Dans la seconde, on considère la causalité des changements, c'est-à-dire que la constitutionnalisation en certaines matières a été suivie de changements du contexte macro-économique et politique, ce qui a permis la modification de certains articles de la Constitution. En conclusion, on voit que les constituants, en rédigeant un texte qui traduisait le programme de redémocratisation, ont permis aux futurs parlementaires et au pouvoir exécutif de mieux travailler des règles en vue du changement constitutionnel et de l'adaptation du pays à son nouveau contexte.

Em países federais redemocratizados e que assumiram o ajuste fiscal como prioridade, os estados passaram a jogar um papel importante no controle das contas públicas. Este artigo discute o impacto de políticas restritivas de gasto sobre os resultados eleitorais para o Executivo estadual e questiona a hipótese de que a política estadual no Brasil é movida apenas por lógicas clientelistas, pela manutenção de políticas que não afetam o status quo (política tradicional) e pelo uso dos recursos públicos para sustentá-las. Argumento que a política estadual é influenciada por lógicas diversas, as quais permitem aos políticos estaduais conciliarem a adoção de políticas restritivas de gasto com vitórias eleitorais. Três estados foram selecionados para testar essas hipóteses: Bahia, Ceará e Paraná.

In federal countries that have reinstated the popular vote for state governors and in which fiscal adjustment is a priority, the states have become important players in fiscal control. The article analyzes the impact of policies of hard budget constraints on the electoral results for state governors and challenges the hypothesis that state politics in Brazil are moved by clientelism, by policies not affecting the status quo (traditional politics) and by the use of public resources to sustain them. I argue that state politics in Brazil is driven by several rationales. Different rationales give room for state politicians to adopt fiscal policies and still be reelected or elect their candidates for governorship. Three states have been selected to test these hypotheses: Bahia, Ceará, and Paraná.

Les États, dans les pays fédéraux redémocratisés et qui ont assumé le règlement fiscal comme une question prioritaire, jouent désormais un rôle important dans le contrôle des comptes publics. Cet article discute l’impact des politiques restrictives de dépenses sur les résultats électoraux pour le pouvoir exécutif des États et questionne l’hypothèse selon laquelle la politique des États au Brésil est menée uniquement par des logiques clientélistes, par le maintien de politiques qui n’affectent pas le status quo (la politique traditionnelle) et par l’usage de ressources publiques pour les maintenir. Je défends que la politique des États est influencée par diverses logiques qui permettent aux politiciens de ces États de concilier l’adoption de politiques restrictives de dépenses avec des victoires électorales. Trois États ont été sélectionnés pour tester ces hypothèses: Bahia, Ceará et Paraná.

O artigo apresenta uma revisão dos principais conceitos e modelos de formulação e análise de políticas públicas, buscando sintetizar o estado-da-arte da área, ou seja, mapear como a literatura clássica e a mais recente tratam o tema. O artigo busca, também, discutir as possibilidades aplicativas das diferentes vertentes das teorias neo-institucionalistas à análise de políticas públicas.

The article presents a review of the main concepts and models for making and assessment of public policies, seeking to synthesize the state of the art in the field, that is, to map how classic and more recent literature approach the subject. The article also seeks to discuss possibilities for application of distinct streams of neo-institutionalist theories to the assessment of public policies.

O artigo analisa os dispositivos constitucionais relativos ao federalismo ao longo da história constitucional brasileira, buscando conciliar a análise sobre como o federalismo brasileiro funciona na prática e os dispositivos constitucionais que se aplicam a essa instituição. São descritos os diversos desenhos constitucionais da federação brasileira, focalizando principalmente a Constituição Federal de 1988 e suas emendas. O artigo argumenta que os principais constrangimentos enfrentados hoje pelo federalismo brasileiro decorrem mais da dificuldade dos governos de redirecionar o rumo de certas políticas públicas e de lidar com questões macro-econômicas não-antecipadas pelos constituintes de 1988 do que de problemas decorrentes do desenho constitucional.

This article analyzes constitutional mechanisms regarding federalism throughout the history of the Brazilian constitution. We seek to reconcile the analysis of how Brazilian federalism functions in practice with the constitutional mechanisms that, on paper, establish this institution. The Brazilian federation's various constitutional designs are described, focusing primarily on the 1988 Federal Constitution and its amendments. We argue that the main constraints that Brazilian federalism must face today are more a consequence of governments' difficulties in redirecting the route of certain public policies and in dealing with macro-economic issues that had not been anticipated by the 1988 constitutional congress than of problems related to constitutional design

Cet article analyse les dispositifs constitutionnels concernant le fédéralisme au long de l'histoire constitutionnelle brésilienne. Il cherche à concilier l'analyse sur comment le fédéralisme brésilien fonctionne réellement et les dispositifs constitutionnels qui sont attribués à cette institution. Sont décrits les divers dessins constitutionnels de la fédération brésilienne et pour cela on s'appuie surtout sur la constitution fédérale de 1988 et ses amendes. L'article argumente que les principales contraintes auxquelles le fédéralisme brésilien doit aujourd'hui faire face découlent plutôt des difficultés des gouvernements de reorienter certaines politiques publiques et de traiter des questions macroéconomiques pas prévues par les constituants de 1988 que des problèmes originaires du dessin constitutionnel.

The article analyzes how states' representatives in the Brazilian Congress process and negotiate amendments to the federal budget on Congress' Joint Budget Committee. Amendments submitted by members of Congress from three selected States (Bahia, Ceará, and Paraná) between 1995 and 1999 are analyzed. The article challenges certain hypotheses concerning the role of amendments and argues that budgetary amendments and certain federal policies tend to accommodate tensions which arise in a federation marked by regional inequalities.

Dans cet article, on examine comment les groupes de députés des États brésiliens mettent en place et négocient des amendements au budget fédéral au sein de la Commission Mixte du Budget du Congrès. On analyse les amendements proposés par les parlementaires de trois États - Bahia, Ceará et Paraná - pour la période 1995-1999. On discute des hypothèses sur le rôle des amendements tout en montrant que ceux-ci, ainsi que certaines politiques fédérales, contribuent au relâchement des tensions existant dans une Fédération marquée par des inégalités régionales.

Argumenta-se, neste artigo, que, apesar de a capacidade dos governos locais de proverem serviços sociais universais e de aumentarem formas de democracia participativa ser muito desigual, vários municípios vêm assumindo novos papéis na governança local como resultado de políticas federais e locais. A despeito dessa expansão do papel dos municípios, a sustentabilidade do atual sistema de governança local ainda não está clara.

It is discussed in this article that despite the capacity of the local government to provide universal social services and increase forms of participative democracy to be strongly unequal, several counties are taking on new roles in the local government as a result of federal and local politics. Despite this expansion of the counties, the sustainability of the present form of government is still unclear.

Este trabalho discute o "estado do campo" da área de políticas públicas, analisando as lacunas e as possibilidades da produção acadêmica no Brasil. A autora analisa as condições favoráveis para o amadurecimento teórico e metodológico das pesquisas em políticas públicas, apesar das lacunas temáticas e dos problemas teóricos e metodológicos que requerem o cuidado e a atenção dos pesquisadores.

The article discusses the "state of the field" on public policies research in Brazil, analyzing its academic performance coupled with its limits, gaps, and possibilities. The article argues that, on the one hand, there are favorable conditions for improving the theoretical and methodological problems faced by public policies research; on the other hand, there are still issues and some theoretical and methodological gaps claiming for more careful attention from researchers.

Ce travail discute l'état des lieux du domaine des politiques publiques, en analysant les lacunes et les possibilités de la production académique au Brésil. L'auteur analyse les conditions favorables à la mise au point théorique et méthodologique des recherches en politiques publiques, malgré les lacunes thématiques et des problèmes théoriques et méthodologiques qui requièrent l'attention et la vigilance des chercheurs.

This article analyzes how State-by-State representation in the Brazilian National Congress processes and negotiates amendments to the Federal budget within the Joint Budget Committee. Amendments submitted from 1995 to 1999 by members of Congress from three selected States (Bahia, Ceará, and Paraná) are analyzed. Several hypotheses concerning the role of amendments are investigated, arguing that the amendments, like certain Federal policies, facilitate the accommodation of tensions arising in a Federative system marked by regional inequalities.

Dans cet article, on examine comment les groupes de députés des États brésiliens mettent en place et négocient des amendements au budget fédéral au sein de la Commission Mixte du Budget du Congrès. On analyse les amendements proposés par les parlementaires de trois États - Bahia, Ceará et Paraná - pour la période 1995-1999. On discute des hypothèses sur le rôle des amendements tout en montrant que ceux-ci, ainsi que certaines politiques fédérales, contribuent au relâchement des tensions existant dans une Fédération marquée par des inégalités régionales.

A questão político-institucional das regiões metropolitanas é examinada, neste trabalho, tendo em conta a influência do o regime político, do sistema federativo e da dinâmica das relações intergovernamentais. Seu argumento é que as escolhas institucionais relativas à primeira experiência de gestão metropolitana no Brasil nos anos 1970, associada ao autoritarismo e à centralização do regime que a instituiu, marcou sua trajetória, influenciando as escolhas subseqüentes.

The author of this article takes the metropolitan administration issue, focusing the impact of the political regime, the federal system and the intergovernmental relations. Her point is that the institutional choices regarding the first metropolitan administration experience in Brazil, enforced by an authoritarian and centralizing regime, has marked its path, conditioning the later choices.

Com a redemocratização, o Brasil se tornou um país altamente descentralizado em comparação com outros países federativos. Este fato trouxe inúmeras mudanças nas relações intergovernamentais e no poder relativo dos governos e das sociedades locais. Apesar da existência de uma vasta literatura sobre as conseqüências da descentralização, são ainda pouco explorados seus problemas em contextos de altas desigualdades inter e intra-regionais. Argumenta-se que em tais contextos os resultados da descentralização são contraditórios. Por um lado, a descentralização promove incentivos para que o governo federal negocie com os governos subnacionais a decisão e a implementação de políticas públicas. A descentralização também incentiva maior participação dos governos locais na provisão de serviços sociais e na adoção de políticas participativas, tornando complexas as relações entre os diferentes níveis de governo e entre estes e segmentos da sociedade local. Por outro lado, a experiência brasileira de descentralização com desigualdade desnuda os constrangimentos e as limitações da descentralização em países historicamente marcados por heterogeneidades regionais e sociais.

Brazil became a highly decentralized country as compared to other federal countries following redemocratization. Decentralization has changed intergovernmental relations as well as the role played by local governments and local societies. However, and despite the existence of many studies on decentralization, the results of decentralization are rarely analyzed vis-à-vis the country's inter- and intra-regional inequalities. This article argues that the results of decentralization in highly unequal polities are contradictory. On the one hand, decentralization creates incentives for the federal government to negotiate and compromise with subnational spheres the decision and the implementation of public policies. Decentralization also creates incentives for greater participation of local governments in the provision of social services and in the adoption of participatory policies at the local level. These features, however, make the relations between different levels of government and between local government and local citizens more complex. On the other hand, the Brazilian experience of decentralization with inequality brings about the constraints and the limits of decentralization in countries historically rooted in social and regional inequalities.